Om Gemini

Meir makt på toppen

Rådmannen er vinnaren når kommunen blir lik ei privat verksemd. Kor finn vi taparane?

I ein kommune som driv etter New Public Management-prinsipp, vert makta flytta frå det politiske til det administrative nivået. Dette gir meir makt til rådmannen. Han eller ho kan velje å styre gjennom ein tett, liten krins av nære medarbeidarar. Illustrasjon: Mads Nordtvedt

I eit aksjeselskap ligg den utøvande makta hos administrerande direktør. I tradisjonelt kommunalt styre og stell er det dei valde politiske organa som tek avgjerdene.

No ser vi at mange norske kommunar vert endra til å likne meir på eit AS. Det kallast New Public Managment (NPM) og fokuserer på effektivitet, kvalitet, heilskapleg leiing, mål- og resultatstyring, og individuell medverknad sentralt.

Kva skjer når tradisjonelt kommunedemokrati møter NPM?

Sosiolog Sissel Charlotte Trygstad er forskar ved den samfunnsvitskaplege forskingsstiftelsen Fafo. Ho har teke doktorgraden ved NTNU på nettopp dette emnet.

EIN LUKKA KRINS • «Demokrati» kan her forståast på to ulike måtar. Den eine er det klassiske borgardemokratiet som handlar om folkeleg innverknad på dei avgjerdene som kjem ut av systemet. Den andre er interndemokratiet – dei tilsette sitt høve til å påverke kva som skjer på arbeidsplassane deira.

Trygstad har fokusert på det siste, men dei to verkemåtane påverkar kvarandre gjensidig.

Sosiologen har undersøkt seks kommunar på Austlandet, der tre er i gruppa «tradisjonelle », medan tre var typiske NPM-kommunar. Det ho fann, var følgjande:

I NPM-kommunane vert makta flytta frå det politiske til det administrative nivået. Dette gir meir makt til rådmannen, som administrasjonens øvste sjef. Dersom rådmannen vel å styre gjennom ein tett, liten krins av nære medarbeidarar, kan styre og stell bli temmeleg lukka. Dei tilsettes representantar kjenner at dei får mindre informasjon om kva som skjer, og får svekka evne til å påverke avgjerdene.

– Det same gjeld for politisk valde representantar. Det var dessutan kommunestyrerepresentantar i NPM-kommunar som opplevde å bli lite informert om spørsmål som gjekk på kommunen som arbeidsgjevar. Dermed måtte dei stole på rådmannens framstilling i slike saker, seier Trygstad.

ANSVAR UTAN MAKT • Samstundes fremjar NPM-kommunane ei avhierarkisering av styringsnivåa: Ein kuttar talet på nivå mellom topp og fotfolket. Dette kan høyrast demokratisk ut, men treng ikkje vere det. – Det spørs kva som vert delegert: ansvar og innverknad, eller berre ansvar? Eg har sett ein tendens til det siste, seier Trygstad.

– For meg ser det ut til at sjefane delegerer ansvar ned i organisasjonen, men dei beheld styresmakta. Eg finn inga støtte for at dei tilsettes påverknad vart større i dei flate organisasjonane, som var prega av mykje delegering. Eg kan ikkje sjå at det ein kallar «jobbnære avgjerder », har auka. Dermed kan det sjå ut som at makta i staden for å bli delegert, blir sentralisert og gjort meir utydeleg.

NPM-kommunen bygger på ideen om den individuelle arbeidstakar. Effektivitet står i førarsetet. Dette skal oppnåast gjennom å redusere talet på nivå i organisasjonen, «trimme» den, slik at ein får meir ut av færre folk.

Men dette er ikkje fritt for problem.

– Stamstundes innfører ein nye system for kontroll av effektivitet og produksjon. Nokon må lage, utføre og følgje opp slike undersøkingar, og det er langt frå gratis. Dermed er spørsmålet om vinninga går opp i spinninga, seier Trygstad.

DEI «FLINKE» TEIER • Sosiologen set også spørsmålsteikn ved kor funksjonell organisasjonen er, dersom kravet til effektivitet gjer det vanskelegare for dei tilsette å kritisere tilhøva på arbeidsplassen sin:

– Vi ser ein tendens til at kritiske røyster vert oppfatta som bakstreverske og kontraproduktive. Kritikk vert generelt sett ikkje verdsett, og ein får ein «ja-kultur» der ein «flink tillitsvald» er det same som ein «samd tillitsvald».

GLOBALT PRESS • Trygstad ser endringane i lokaldemokratiet i eit stort perspektiv:

– Dette er også ein del av den pågåande globaliseringa. Eg ser på NPM som uttrykk for det globale presset som vert retta mot dei arbeidslivsrelasjonane som har prega Noreg og Skandinavia i etterkrigstida. Dette globale presset har vore kjenneteikna av krava frå nyliberalismen om auka marknadstenking, deregulering, konkurranseutsetjing og fristilling.

MÅ BLI SKUFFA • Dei som promoterar reformer á la NPM, lover meir enn kva det er mogleg å halde. Derfor er det ikkje til å unngå at folk vert skuffa og desillusjonerte, seier NTNU-professor Ann Rudinow Sætnan, som har vore vegleiar for Trygstad.

Sætnan trur det er eit generelt problem at det vert lagt for lite vekt på kostnadene som følgjer med reorganisering: – Det kostar å omstille seg. Medarbeidarane i organisasjonar som vert omstilt, går gjerne inn i dette med stor entusiasme. Men så må ein lære nye rutinar, ta i bruk nytt utstyr. Ofte går ting går tregare enn før, i ein overgangsfase som kan vare lenger enn kva folk rekna med. Dette gjer dei frustrerte og skuffa, seier professor Sætnan.

EI MOTESAK • Det offentlege Noreg vil oppleve eit aukande krav til nedstrippa, effektive organisasjonar. Ann Rudinow Sætnan er ikkje sikker på at dette er framtida.

– Om du sit med det inntrykket, kan det vere fordi konsulentbyråa som fremjar løysingar av typen NPM, har lukkast med å få deg til å tru at det må vere slik, seier ho.

Sætnan trur det helst er tale om motar. Og motar skifter etter som tida går.

– Eg trur desse konsulentbyråa vil komme med nye oppskrifter, fordi dei er avhengig av å selje noko som er nytt, om dei skal overleve i marknaden. Eg anar ikkje kva neste oppskrift vil innehalde. Men at ho kjem, er eg rimeleg trygg på.

Av Tore Oksholen

Kontakt: Sissel Trygstad, Fafo
Tlf: 22 08 86 64, e-post: sissel.trygstad@fafo.no

Pusterommet
Vinterlandskap
Rune Aarlien, SINTEF Energiforskning.