Om Gemini

Jakten på fortjeneste

Effektivitet til fornavn. Konkurranse til mellomnavn. Vekst til etternavn. Det offentlige Norge har forelsket seg i frøken Deregulering.

Deregulering er en type konkurranseutsetting der en forventer at markedet stiller opp med konkurrenter når man fjerner beskyttelsen som tidligere monopolleverandører har hatt. Privatisering går på eierform, dvs. at en virksomhet overtas av det private marked. Men en privat bedrift kan like gjerne være et monopol som en offentlig bedrift. Outsourcing er å kjøpe inn tjenester fra utsiden, tjenester som før ble levert av interne avdelinger. Foto: Raymond Nilsson

Det handler om ideologi. Det handler om makt. Og det er politisk befengt. Når offentlig styrte sektorer som transport, post og helse åpnes opp slik at flere leverandører kommer på banen for å konkurrere om tjenestene, skjer en deregulering.

Noen synes dette er en strålende idé: Kanskje vil det jobbes mer effektivt og til lavere priser?

Andre synes det er en vederstyggelighet som gir mer byråkrati, manglende oversikt og ansvar.

I dag er post, tele, strøm, transport og visse helsetjenester konkurranseutsatt i Norge For en tid tilbake gikk for eksempel Oslo kommune ut med at de hadde spart 66 millioner på å konkurranseutsette pleie- og omsorgssektoren. I etterkant har kritiske røster hevdet at kvalitet på menneskelig kontakt ikke kan vurderes med stoppeklokke og rabatter. Sistemann ut er Jernbaneverket der myndighetene vil konkurranseutsette oppgaver knyttet til drift og vedlikehold av infrastrukturen. Også her har det vært demonstrasjoner og protester. Uenigheten er stor om virkemiddelet.

VANSKELIG EMNE
Like før jul kom boka «Konkurranseutsetting i kommunene». Elleve forskere fra Høgskolen i Oslo har gjort en bred analyse av temaet, og konkluderer med at det er lite å spare på å konkurranseutsette offentlige tjenester (6-12 prosent). Det positive er at konkurranseutsetting kan styrke politisk ansvarlighet og demokratisk kontroll. Like fullt mener forskerne at virkemiddelet bare bør brukes når det er et reelt styringsproblem til stede. Hvis ikke kan kostnadene bli for store i jakten på mer penger og handlingsrom. SINTEF-forsker Ragnar Rosness er mer forsiktig med å trekke konklusjoner:
– Deregulering er et komplisert emne å forske på, og det er vanskelig å være objektiv og politisk nøytral når vi skal presentere resultater, sier han.
– Det finnes ikke to like dereguleringsprosesser: Deregulering av jernbane reiser helt andre problemstillinger enn deregulering av busstransport. Derfor er det nesten umulig å gjøre sammenligninger.
– I laboratorieforskning kan vi legge opp eksperimenter med kontroll over hvem som deltar og hva objektene utsettes for av påvirkning. Ved en deregulering skjer det mange ting samtidig som vi har lite kontroll på – og det er vanskelig å si hva som er virkningen av hva. En tenkt deregulering av lastebiltransport kan føre til at det blir billigere å sende gods med lastebil enn med tog. Prisene vil gå ned på biltransporten, men samtidig vil det bli flere biler på veiene, og sikkerheten for bilistene vil svekkes.

NOEN FORSKNINGSRESULTATER
I utlandet har virkemiddelet vært brukt gjennom flere år. USA deregulerte både luftfart og jernbane gjennom syttiårene og fram til begynnelsen på åttitallet. Storbritannia deregulerte jernbanen fra 1994 da British Rail ble splittet opp i cirka 100 separate selskaper. I etterkant har det vært gjort forskning i begge land, og noen av forskningsresultatene er klare: Etter en deregulering settes gjerne prisene ned – og passasjerer skifter da gjerne også transportform.

Et slikt skifte kan igjen få store konsekvenser. I USA har for eksempel totale ulykkestall for transport gått ned. I hovedsak tror man dette skyldes at flere velger å ta fly og ikke kjører bil. En overgang til annen transportform i forbindelse med deregulering kan altså ha større effekt på samlet risiko enn interne endringer i den deregulerte sektoren. Andre forskningsresultater viser at nye aktører i markedet mangler erfaring og kan i en kort periode utvise usikkerhet. Det er også slik at deregulering kan skape behov for mer regulering enn tidligere.

Det økte behovet for tilsyn kan paradoksalt nok føre til at en deregulering ikke skaper færre regler å forholde seg til. Men deregulering kan også bidra til økt grad av innsyn, åpenhet og krav til mer presis ansvarsfordeling, viser en hovedoppgave fra NTNU. Norske erfaringer rundt deregulering og transportsikkerhet innenfor luftfart og jernbane skal de neste årene undersøkes av Transportøkonomisk institutt, NTNU og SINTEF. Allerede i den første rapporten slår forskerne fast at deregulering ikke nødvendigvis fører til flere ulykker.

Ved en deregulering skjer det mange ting samtidig som vi har lite kontroll på, og det er vanskelig å si hva som er virkningen av hva. En tenkt deregulering av lastebiltransport kan føre til at det blir billigere å sende gods med lastebil enn med tog. Prisene vil gå ned på biltransporten, men samtidig vil det bli flere biler på veiene, og sikkerheten for bilistene vil svekkes. Foto: Volvo

HVOR BLE DET AV KRAFTGEVINSTEN?
Men deregulering er heller ikke et universalmiddel. «Hvor ble det av kraftgevinsten,» spør Teknisk Ukeblad i en reportasje i 2004. «Liberaliseringen skulle tvinge fram effektivisering og sikre forbrukeren lavere priser. Men de store sammenslåtte selskapene verken konkurrerer på strømpris eller klarer å tilby rimeligere nettleie. Etter 13 år med effektivisering finnes det ingen helhetlig vurdering av hva sluttbrukeren har tjent på den,» skriver bladet. Det samme har energiforsker og spesialist på el-nettet, Kjell Sand ved SINTEF, merket seg.
– Norge var blant de første i verden som åpnet hele el-markedet på en gang – for både store kjøpere og små kunder. Det er positivt at det har kommet dynamikk inn i el-bransjen og at fokuset er rettet på forretning og ikke bare forvaltning. Men svakheten i dag er at myndighetene (NVE) bestemmer rammene for hvor store inntekter nettselskapene kan ta i pris fra kundene. Dette motiverer eierne til å redusere kostnadene mest mulig. I seg selv et positivt trekk, men det kan også bety at det blir reinvestert for lite i anleggene.
– En annen side av debatten er hvor mye av effektiviseringsgevinstene som skal komme kundene til gode gjennom lavere tariffer. Historisk sett er det jo kundene som har finansiert oppbyggingen av nettet gjennom tariffene, sier Sand. Han konkluderer med at dereguleringen har positive trekk – samtidig som den har gitt nye utfordringer som ikke har funnet en løsning.
– Det vil være synd om utviklingen går i retning av at nettselskapene fokuserer mer på dialog med myndighetene enn på dialog med kundene, sier han.

OPPTATT AV EGEN GEVINST?
NTNU-professor i sosiologi, Per Morten Schiefloe, mener vi skal være på vakt når det settes likhetstegn mellom modernisering og konkurranse – både når offentlige oppgaver settes ut til private, og når offentlige virksomheter fristilles på en måte som gjør at de begynner å opptre som markedsaktører.
– Privateide økonomiske virksomheter har alltid hatt som mål å forrente kapital og tjene penger. Dernest skal de gi lederne av virksomheten gode betingelser. Symptomatisk er noe av det første som skjer i fristilte offentlige virksomheter: en kraftig økning av ledernes lønninger og pensjoner. Markedsaktører er også primært opptatt av egen virksomhet og bunnlinje – ikke av de totale samfunnsmessige effekter av virksomheten, sier Schiefloe. Schiefloes syn støttes av en svensk regjeringsutredning som kom i fjor. Her var konklusjonene at deregulering av gamle monopolmarkeder ikke har ført til økt konkurranse og lavere priser. Tvert imot: I fem av seks bransjer har det blitt dyrere for kundene etter at monopolene falt. Den eneste sektor der utredningen har funnet at prisene virkelig har gått ned, er telesektoren.
– Det er naivt å tro at prisene faller bare takket være økt konkurranse, uttalte sjeføkonom i LO, Dan Andersson, på en pressekonferanse der utredningen ble lagt fram.
– De minste kundene må betale mest når kostnader for administrasjon, markedsføring og annet øker. Store bedrifter vinner på deregulering, men ikke mor Svea.

MONOPOL KREVER KONTROLL
På den andre siden har folks holdning mot offentlige monopolsituasjoner endret seg gjennom årene. Som kunder av det offentlige har vi blitt mer kravstore og finner oss ikke i alt mulig. Vi ønsker lavere priser, modernisering og innsyn. Flere krever for eksempel at politikerne nå må inn og endre på systemet med nettleieselskaper som har monopol i sine distrikt. Nettleieprisene er mer enn fordoblet siden 1992, og selskapene skal egentlig bare ta så høy leie at strømlinjene vedlikeholdes. SINTEF dokumenterer nå at vedlikeholdet jevnt over er blitt redusert. I fjor ønsket Kommunal og regionaldepartementet at trondheimsforskere skulle se på om det var mulig å overføre erfaringer fra deregulering i el-sektoren til vann- og avløpssektoren.
– Vann og avløp er en av få kommunale sektorer som kan dekke kostnadsbehovene sine gjennom prisen på avgift, sier Frøydis Sjøvold i SINTEF.
– Derfor ville myndighetene se på om prisen er reell, eller om kommunene spekulerer i gebyrene for å ta inn penger til andre sektorer. Dagens kommunale monopol har også mangler som at renseanlegg ikke fungerer, og lekkasjer i ledningsnettet som fører til sløsing av ressurser. Via tall fra Statistisk sentralbyrå har Sjøvold og kolleger sett at mange kommuner, spesielt de små, tar penger fra andre sektorer når det for eksempel skal bygges renseanlegg med høye investeringskostnader. Hun påpeker at det utvilsomt er behov for kontroll og innsyn i en monopolsituasjon.
– Vår anbefaling er at alle kommuner og private aktører bør rapportere inn et minimum av data som kan brukes aktivt – både til å sammenligne tjenestene, fortelle om kvalitet på tjenesten og til offentliggjøring for forbrukere, media og tilsynsmyndigheter.

ER SIKKERHETEN IVARETATT?
Et spørsmål som opptar mange, er hvordan det går med sikkerheten når en større sektor dereguleres. Er det slik at hvis de enkelte delene innenfor en sektor ivaretar sin sikkerhet, vil også sikkerheten for hele sektoren bli ivaretatt?
Emnet ble tatt opp på en større workshop i Brussel i fjor. Her samlet forskere fra SINTEF Teknologi og samfunn en rekke internasjonale eksperter for å gå gjennom erfaringene fra flere land. USA viste til at ulykker i transportsektoren har gått ned etter at luftfarten deregulerte takket være overføring av trafikk fra privatbiler til fly. Dereguleringen av jernbane i Storbritannia hadde heller ikke kommet dårlig ut.
Den engelske professoren Andrew Evans presentere resultater på konferansen som viste at omleggingen av jernbane rundt 1990 – som skapte masse dramatikk og kritiske medieoppslag – ikke hadde ført til flere dødsfall. Sikkerheten synes tilsynelatende å være ivaretatt. Men hva med vedlikehold på infrastruktur? Hva med den totale sikkerheten – om skinnegangene er på sammenbruddets rand? Problemet ble illustrert i Hatfield 17. oktober 2000 da et høyhastighetstog sporet av. Forvalteren av infrastruktur, Railtrack, var da så usikker på tilstanden for skinnegangen at de måtte innføre strenge hastighetsrestriksjoner på store deler av nettet. Konsekvensen ble at jernbanetrafikken gikk i stå over det meste av Storbritannia, og Railtrack tapte så mye penger at selskapet ble satt under administrasjon ett år seinere.

KREVER KOMPETANSE
Så hvordan er det mulig at forskningen viser så motstridende resulater og at konklusjoner blir så ulike? Mye tyder på at deregulering og konkurranseutsetting krever stor kompetanse både fra bestiller og fra utøver. Fordi – som Ragnar Rosness påpeker: Deregulering i én sektor reiser helt andre problemstillinger enn deregulering i en annen.
– Et jernbanesystem med stor trafikkbelastning er det man vil kalle et tett koblet system. Det betyr at en teknisk feil et sted på linja i løpet av kort tid kan gi driftsforstyrrelser over et stort område. Kommer to tog på kollisjonskurs, har lokførerne liten mulighet til å improvisere for å unngå en smell. Fly oppfattes også som et tett koblet og komplekst system. Busstrafikken, derimot, er løsere koblet: Det er lett å kjøre utenom en hindring, lett å mobilisere reservekapasitet. Og kommer to busser på kollisjonskurs, kan konsekvensene reduseres ved oppbremsing eller å kjøre i grøfta, sier Rosness.
– Tas dette hensyn til når det dereguleres?
– Det burde i alle fall gjøres. Dereguleringsmodellen må tilpasses teknologien som finnes i sektoren det er snakk om. En organisatorisk oppsplitting som kan fungere for busstrafikk, kan være katastrofal for jernbane. Med en tett koblet teknologi, som fly og jernbane, må modellen legge opp til sentralisert styring – nærmest et militært kommandosystem der togleder gir ordre til togekspeditør som igjen beordrer lokfører. Sikkerheten må reguleres gjennom detaljert regelverk som dekker enhver tenkelig situasjon. Tendensene framover i tid er at vi vil se en økt grad av fristilling av offentlige tjenester. Diskusjonen rundt deregulering og konkurranseutsetting vil heller neppe stilne hen, og synserne vil nok aldri bli enige om man oppnår mer for hver krone – eller bare får mer byråkrati.

Av Åse Dragland

Kontakt: Ragnar Rosness, SINTEF Teknologi og samfunn
Tlf.: 73 59 27 53, e-post: ragnar.rosness@sintef.no